세월호 특별법 제정, 그 뒷이야기..."대통령의 가이드라인은 완고했다"

세월호 특별법 제정, 그 뒷이야기

"대통령의 가이드라인은 완고했다"

[인터뷰] 전해철 새정치민주연합 의원

- 오마이뉴스  2014년 11월 13일 -

▲ 세월호특별법(4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법안)이 

국회 본회의를 통과한 7일 국회 정문 앞에서 세월호 참사 가족대책위와 

시민단체 회원들이 기자회견을 열어 입장을 밝히고 있다.   ⓒ 남소연

지난 7일 세월호 특별법이 국회를 통과했다. 참사 206일 만이었다. 그 사이 검찰의 수사와 국회 국정조사가 있었지만 그 성과는 미진했다. 참사의 진상규명을 위해, 책임자를 처벌하기 위해, 4월 16일 이후 달라진 대한민국을 위해 세월호 특별법은 최후의 보루와 같다. 그렇기 때문에 그 협상 과정은 지난했다. 유가족은 국회와 청와대, 광화문광장 등 거리에서 날을 보냈고, 야당은 지도부가 교체되는 내홍까지 겪었다.  

전해철 새정치민주연합 의원은 세월호 특별법 협상 일련의 과정에 모두 참여했다. 최초 새정치연합의 특별법 준비위원회의 간사로 시작해 국회 세월호TF에서는 여당과는 50번이 넘는 협상을 진행했다. 협상 과정에서 유가족을 만나는 것 역시 전 의원의 몫이었다. 여야가 전격 합의를 하는 자리에서는 각 당의 원내대표가 카메라 세례를 받았지만, 구체적인 법안의 조문을 작성하는 일은 모두 전 의원의 손을 거쳤다.

지난 11일 국회에서 전 의원을 만났다. 전 의원은 세월호 특별법 협상의 시작부터 결말까지를 담담히 이야기했다. 최초 유가족들이 요구한 진상조사위원회에 수사권과 기소권을 부여하는 방안을 관철하지 못한 것에 아쉬움을 드러내기도 했지만, 법안이 마련돼 진상조사를 위한 첫 걸음이 시작됐다는 것에는 만족한 모습이었다. 법안을 만들기 위해 유가족과 여당, 또 자신의 소속 정당까지 상대해야 했던 피로감에서는 다소 벗어난 듯했다.

전 의원은 이날 <오마이뉴스>와 한 인터뷰에서 법안 협상 과정에서 논란이 됐던 사건들에 관해 입을 열었다. 특히 유가족에 대한 배·보상과 지원 문제가 논란이 됐던 것과 관련해 "일부 유가족들은 철저한 진상규명을 원칙으로 피해자 지원과 치유 및 추념 사업까지 포함한 특별법을 원했다. 그것은 무리한 게 아니었다"라며 애초 유가족들의 일정한 요구가 있었다는 것을 밝혔다. 

그는 "SNS상에서 이러한 유가족들의 의도와는 다르게 많은 부분들이 왜곡되고 공격받았다"라며 "그래서 당에서는 배·보상이나 지원은 유가족들이 원하는 게 아니라고 했다"라고 설명했다. 이어 "당이 비난을 감수하는 게 진상규명의 대의를 손상시키지 않는 것이라고 생각했다"라고 덧붙였다.  

또 사고 당일 박근혜 대통령의 7시간 동안의 행적이 논란이 됐던 것과 관련해 "(진상규명이) 미흡한 부분이 구조과정, 사고수습과정인데 정부의 대응이 미흡한 게 많았다. 여기서 그런(7시간) 문제가 제기되니까 청와대나 여당은 오히려 더욱 움츠러드는 모습을 보였다"라며 "지나치게 정치적인 공방으로 흘러간 것은 바람직하지 않았다"라고 말했다.

다음은 전 의원과 나눈 일문일답을 정리한 것이다.

- 지난 7일 6개월여 만에 세월호 특별법이 국회 본회의를 통과했다. 법 제정 초기부터 관여했는데 소감이 어떤가?

"4·16참사 후 5월 13일, 새정치연합 내에 세월호 특별법 제정을 위한 준비위원회를 구성해 법안의 틀을 만들었다. 의원 30여 명으로 구성된 위원회에 간사를 맡았고, 전문가 입법간담회와 유가족 설명회를 거쳐 7월 4일 '세월호 특별법'을 성안해 내 이름으로 대표 발의했다. 당론으로 채택돼 새정치연합 126명의 이름이 함께 들어갔다. 7월 12일부터 협상을 시작했다. 그렇게 협상만 4개월을 했다. 협상횟수만 50회가 넘었다. 

처음에는 여야 4+4협상이었다. 우리 당에서는 내가 간사를 맡았고, 새누리당에서는 홍일표 의원이 간사를 맡았다. 이후에는 우윤근 당시 정책위의장과 나, 새누리당의 주호영 정책위의장과 홍일표 의원의 2+2로 바뀌었다. 나중에 조문작업에는 새누리당 경대수 의원이 들어왔다. 협상상대가 계속 바뀌었다. 처음부터 끝까지는 나만 있었다. 여러 가지 어려움이 많았다. 고충이 있었지만 부디 법률을 제정한 취지인 참사의 진상규명이 이뤄지고 이를 토대로 실질적인 재발방지책이 마련되길 바란다."

"유가족들의 보상 요구는 사실... 무리한 게 아니었다"

▲ 전해철 새정치민주연합 의원.   ⓒ 이희훈

- 정말 여러 우여곡절이 많았다. 무엇보다 이번 협상은 여야만의 문제가 아니라 유가족이라는 특수한 존재가 있었다. 협상을 하면서 여당뿐 아니라 유가족들도 계속 상대한 것으로 알고 있다. 어떻게 관계를 맺었나?

"세월호 참사뿐 아니라 다른 어떤 사고의 피해자분들도 큰 아픔이 있지만 세월호 유가족들은 아주 특수한 상황에 있었다. 첫 번째로 어떤 사고보다 엄청나게 큰 사고였다. 또 사실상 자식들이 죽어가는 모습을 지켜보고 있는 것과 다르지 않았다. 거기에 참사 이후 현장에 누구보다 오래 있었다. 그러면서 이런저런 자료와 정보들을 가지고 있었다. 그러니 이분들의 문제제기와 가슴 속 한을 풀어주는 게 정말 중요했다. 

나 역시 사고 직후 진도에 내려갔지만 사실 할 수 있는 게 없었다. 진도와 안산을 오가며 안타까움이나 분노도 커졌다. 그러나 유가족들과 슬픔을 나누는 거나, 현장에서 사고대책본부에 의견을 전단하는 일 외에는 구체적으로 할 수 있는 게 없었다. 5월 8일 가족들이 처음으로 청와대를 향해 행진했다. 그때 현장에 새벽까지 있으면서 청와대 수석비서관들과 만나 유가족들의 입장을 전달하는 대리인 역할을 했다. 그게 처음 맡은 역할이었다.

이후 특별법 작업에 들어갔다. 국회에 와서도 가족들의 입장을 대리하려고 했다. 하지만 희생자가 304명이고 그 가족들은 500여 명이 된다. 개별적으로 의견을 다 수렴하기는 어려웠다. 유가족대책위 지도부와 대리역할을 맡은 변호사들과 수시로 만나고, 협상을 마치고 오면 설명하고, 다시 의견을 듣고 협상에 나가는 일이 반복됐다. 50여 차례 협상을 하면서 그 과정을 거치지 않은 적이 없다. 유가족들 전체의 의견을 반영하기는 어려웠지만 소통에는 문제가 없었다고 생각한다."

- 초기에 특별법에 유가족에 대한 배·보상 문제, 구체적으로는 '의사자 지정'이나 '대학 특례입학' 등의 사안이 논란이 됐다. 당에서는 유가족들이 원한 게 아니라고 했는데, 그런 논란이 발생한 이유는 무엇인가?

"특별법은 크게 세 가지로 돼 있다. 진상규명과 배·보상 그리고 지원이다. 유가족들은 구성이 다양했다. 250명의 단원고 학생이 있었고, 나머지 다른 분들은 선원도 있고, 선생님도 있고 일반 탑승객도 있었다. 그분들의 의견을 다 받았다. 그 가운데 일부 유가족들은 철저한 진상규명을 원칙으로 피해자 지원과 치유 및 추념 사업까지 포함한 특별법을 원했다. 그것은 무리한 게 아니었다. 문제는 SNS상에서 이러한 유가족들의 의도와는 다르게 많은 부분들이 왜곡되고 공격받았다는 것이다. 그래서 당에서는 배보상이나 지원은 유가족들이 원하는 게 아니라고 했다. 

당이 비난을 감수하는 게 진상규명의 대의를 손상시키지 않는 것이라고 생각했다. 특히 의사자 지정은 항간에 돌았던 것처럼 현행법률 그대로 보상하거나 예우하는 게 아니었다. 실제 희생자 중에는 의사자 요건을 갖춘 분들이 많다. 그러나 일일이 그것을 다 확인해 구분하는 게 현실적으로 불가능하기 때문에, 그들의 명예를 존중하자는 차원에서 의사자 지정 이야기가 나왔다. 현행 의사자와는 분명한 구분이 있었고, 나중에는 논란의 소지가 있어 여야 합의로 이미 삭제됐는데도 '전례 없는 특혜'라며 흑색선전이 SNS에 확산돼 협상 당사자로서 정말 안타까움을 느꼈다."

- 그 문제가 실제로 협상에는 어떤 영향을 미쳤나?  

"당시 논란은 대부분이 일방적인 정치공세였다. 협상에 참여하는 여야 의원들 모두 어떤 상황인지 잘 알고 있었다. 배·보상과 지원 사업 대부분 여야가 상당부분 합의를 이루고 정리를 했다. 큰 다툼이 없었다. 유가족 지원방법 중 많은 것을 새누리당이 냈다. 정부 담당자들도 먼저 찾아와 의견을 냈다. 과도한 배·보상이나 지원 논란은 사실 협상장에서는 아무 문제가 없었는데, 오히려 밖에서 일방적으로 매도된 부분이 있다."

"새누리당에 결재받는 기분 들었다"

- 여야의 협상과정에서 가족들의 의견이 제대로 전달됐는지 의문이다. 유가족들이 3자 협의체를 요구했지만 받아들여지지 않았고, 여야의 합의안은 두 번이나 유가족들에게 거부당했다. 무엇이 문제였다고 생각하나?

"7월 11일 첫 회의 때 유가족들은 3자 협의체를 주장했다. 우리 당은 당연히 같이 하자고 했다. 유가족들이 국민들의 서명을 받아 청원 법률안을 냈으니, 협상 주체로 참여하는 게 맞다. 하지만 새누리당은 완강히 반대했다. 유가족들의 참여가 어렵다면 법률대리인인 변호사들이라도 참관하게 하자고 했지만 이 역시 수용하지 않았다. 이 문제가 계속될 경우 협상진행 자체가 어려워질 수 있어서 일단은 여야가 협상하는 것으로 시작했다. 

유가족들의 여야의 합의를 수용하지 못한 것에는 몇 가지 이유가 있다고 본다. 우선 유가족들은 박근혜 대통령에게 기대가 컸다. 면담에서 철저한 진상조사와 세월호 특별법에 유가족들의 참여를 약속했지만, 그런 기대가 처참히 무너졌다. 또 국정조사 과정에서 새누리당 의원들이 어떻게 회의를 파행시키려고 하는지 지켜봤다. 증인채택이 안 되고 청문회조차 열리지 못하는 걸 보면서 정치권에 대한 기본적인 신뢰를 잃어버렸다. 

두 번째로 유족들의 요구사안이 반영된 합의안을 도출했어야 하는데, 그것에 실패했다. 진상조사위에 수사권과 기소권을 부여하는 걸 유가족들이 요구했지만, 새누리당은 특검을 이용하면 된다고 말했다. 김무성 대표는 7월 16일 여야대표 회담에서 특검의 추천권을 야당에게 주겠다고 했다. 수사권과 기소권을 진상조사위에 부여하지 않더라도 특검을 제대로 할 수 있으면 된다는 기대가 생겼는데, 이것이 충족되지 못했다. 

1차 합의 경우 진상조사위의 위원구성에서 상당부분 의미 있는 성과를 얻었지만 현행 상설특검법에 따른 특검 구성은 유가족들에게 굉장히 실망스러운 결과였다. 나 역시도 미흡하다고 생각해 TF간사를 사퇴했다. 다행히 이후에 새정치연합 의원총회에서 합의안 인준이 부결됐고, 유가족 총회에서도 부결됐다."

▲ 세월호특별법 태스크포스팀(TF) 야당 간사로 활동한 새정치민주연합 전해철 의원. 

사진은 8월 8일 국회 기자회견.   ⓒ 남소연

- 가장 의문이 남는 것이 두 번째 합의 과정이다. 1차 합의에서 이미 유가족들의 동의가 없이 합의했다가 실패를 했는데, 똑같은 실수를 반복했다는 점에서 더욱 납득하기 어렵다. 당이 무엇엔가 쫓기는 모습이었다.

"특검추천위에서 여야가 2인씩 4명을 추천을 하는데, 여기에 유가족들이 참여할 수 있게 8명에서 11명의 추천군을 만들자는 안이 나왔다. 거의 2박 3일 동안 쉬지 않고 만나면서 유가족들과 조율을 했다. 여기에 가족 분들의 동의를 구하고 협상에 들어갔는데, 협상 결과는 여당의 추천인 2명을 유가족들이 사전 동의를 받는 걸로 나왔다. 애초에 논의했던 내용도 아니고, 그 합의 자체의 문제점도 있어서 유가족들은 받아들이기 어려웠다. 

유가족들이 청와대와 광화문, 국회에서 농성하는 모습을 보면서 법안을 시급히 해결해야 한다는 생각이 있었다. 그러나 새누리당은 적극적인 모습을 보이지 않았다. 특별법에 대한 정확한 당론이나 안을 가지고 있지 않았다. 아무것도 가지고 있지 않으면서 발목만 잡았다. 새정치연합은 특별법 제정이 가장 우선순위였다. 다른 이유 때문에 쫓긴 게 아니다. 특별법의 진전 없이 국회 정상화도 어려웠고, 법이 빨리 제정되길 바라는 국민적 염원도 있었다. 또 한시라도 일찍 진상조사에 들어가야 한다는 절박함도 작용했다."

- 유가족과 국민을 설득해야 하는 역할이 야당에게만 주어진 것은 부당해 보이는 면이 있었다. 오히려 여당이 안을 만들고 유가족들을 설득하게하는 전략을 세웠어야 한다는 지적도 있는데, 야당의 협상 전략에 문제가 있었던게 아닌가?

"답답한 부분이 많았다. 새누리당은 몇 명의 의원들이 법안을 냈지만 어떤 당론도 가지고 있지 않았다. 4+4협상을 시작했을 때 우리 당의 법안을 설명하는 데 상당한 시간을 사용했다. 나중에는 '내가 협상장에서 보고하고 새누리당의 결재를 받는 건가'라는 생각이 들 정도였다. 물론 정부와 여당이 독자적인 안을 가지고 국민과 유가족을 설득하는 게 당연히 맞다. 그런 면에서 새누리당이 특별법 제정에 의지가 있었는지는 의문이다. 

그런 협상 상대방을 대하면서도 법안을 성안하는 게 중요했기 때문에 그 작업을 계속 할 수밖에 없었다. 이전에 각종 위원회, '진실화해를 위한 과거사 정리기본법', '의문사진상규명특별법', '일제반민족행위 진상규명에 관한 특별법' 등 관련 법안을 모두 검토해서 진상조사위의 조사권을 더 강화하기 위한 방안을 모색했다. 내가 의문사진상규명위원회 위원이기도 했기 때문에 위원회의 조사범위와 한계 등을 잘 알고 있었다. 그 대안을 마련하기 위해 여러 가지 법을 집대성했고, 조사권은 실제로 상당히 강화됐다고 생각한다."

"대통령의 7시간, 정치적 공방은 바람직하지 않았다"

- 수사권과 기소권을 진상조사위에 부여하는 문제에서 야당이 4월 16일 '대통령의 7시간'에 집중한 것이 오히려 협상에 부정적인 영향을 줬다는 지적이 있다. 그 문제가 부각되면서 청와대가 여당이 유가족들의 요구를 받아들이지 않았다는 얘기인데, 어떻게 생각하나?

"애초 협상이 이렇게 오래 걸릴 거라고 생각하지 못했다. 이렇게 오래까지 올지는 몰랐다. 그 과정에서 지나치게 정치적인 공방으로 흘러간 것은 바람직하지 않았다. 사고의 원인 부분은 검찰수사와 감사원의 감사로 어느 정도 진상규명이 이뤄졌다. 아직 미흡한 부분이 구조과정, 사고수습과정인데 정부의 대응이 미흡한 게 많았다. 여기서 그런 문제가 제기되니까 청와대나 여당은 오히려 더욱 움츠러드는 모습을 보였다."

- 협상실무자로서 협상 대상인 새누리당의 태도는 어떻게 평가하나? 특히 대통령의 가이드라인이 논란이 되기도 했다. 실제로 그런 지점이 느껴졌나? 

"어느 선까지만 되고 그 뒤로는 안 된다고 하는 게 명확히 느껴졌다. 그걸 보면서 새누리당이 특별법을 고의적으로 지연하고 진상규명의 의지가 없다는 걸 많이 느꼈다. 협상 자리에 온 분들이 '나는 권한이 없다'라고 말할 정도였다. 그러는 가운데 생존학생들의 행진과 유가족들의 청와대 앞 농성이 있었다. 모두 대통령의 결단을 촉구했던 거다. 거기에 박 대통령은 더 움츠러들고 묵묵부답했다. 그리고 국무회의를 통해 가이드라인을 줬다. 협상에서는 그 가이드라인의 완고한 벽을 많이 느꼈다."

- 문희상 비상대책위원장 체제가 되면서 국회 등원을 전제로 협상이 급물살을 탔다. 당시 협상이 장기화 되더라도 제대로 된 특별법을 만들어야 한다는 의견도 상당했던 것으로 안다. 그러면서 국회 법안처리와 특별법을 연계한 것이 문제라는 지적도 있다. 어떻게 생각하나?  

"2차 합의 이후 조금만 더 가면 유족들을 설득할 수 있고 협상도 타결할 수 있다고 생각했다. 그동안 특별법 처리를 당의 최우선순위에 뒀기 때문에 조금 더 나아가보자는 생각이었다. 또 야당으로서는 국정감사와 새해 예산안심의를 하지 않을 수 없었다. 게다가 세월호 유가족들은 거리에 나와 있었다. 언제까지 그분들을 그 자리에 머무르게 할 수는 없었다. 특별법이 제정돼야 진상규명이 시작된다. 진상규명은 더 미룰 수 없는 과제였다."

- 개인적으로 법안에 아쉬운 점은 무엇인가?

"7개월에 걸친 특별법 제정과정과 법안에 대해 내가 평가 내리는 것은 적절하지 않다. 무엇보다 200일이나 걸려 특별법이 만들어진 것에 유가족들과 국민들께 송구하다. 법안의 내용도 진상조사위에 수사권과 기소권이 반영되지 않았기 때문에 미흡한 부분이 있다. 여야 논의 과정에서 유가족들의 참여를 더 보장하고, 정치권이 신뢰를 주지 못한 점도 아쉽다."

"4월 16일로 되돌아가야 한다"

▲ 세월호 참사 서울시청 앞 분향소 6일 오후 세월호참사 희생자를 추모하기 위해 

  서울시청사 앞 설치된 합동분향소에 추모객 없이 한산한 모습이다.   ⓒ 이희훈

- 가장 핵심적인 문제는 특별법으로 세월호 참사의 진상을 규명할 수 있냐는 것이다. 가능하다고 생각하나?

"진심으로 최선을 다했다. 세월호 진상조사위원회는 역대 과거사위원회의 관련한 모든 법을 기본으로 하면서 조사권을 실질적으로 더 강화했다. 청문회가 굉장히 강한 실효성이 있을 것으로 예상한다. 청문회 불출석 및 자료 미제출 시에는 형사처벌을 받는다. 청문회 횟수도 제한을 두지 않았다. 조사위원회 사무처 정원규모도 120명으로 해 역대 조사위원회보다 더 많은 인원을 뒀다. 위원회의 권한이 국회에 버금간다. 특검도 2회 실시하게 했고, 위원장도 유족 측이 추천하는 인사가 맡는다. 내년 1월 1일부터 진상조사위가 활동하는데, 운영을 잘하면 진상규명에 상당히 접근할 수 있을 것으로 기대한다."

- 세월호 협상과정에서 유가족들은 "제도가 완벽해도 의지가 없으면 진상조사를 할 수 없고, 제도가 허술해도 의지가 있으면 진상조사 할 수 있다"라고 말했다. 제도의 문제보다 정치권의 진정성에 문제를 제기했던 것 같다. 어떻게 풀 수 있을까?

"여야 협상에서도 가장 많이 언급한 말이다. 유가족들의 뜻을 받아안고, 위원회 구성과 운영에서 그 의지가 발현될 수 있게 해야 한다. 모든 것을 정치쟁점화 하려고 하면 진상규명은 절대로 되지 않는다. 그게 앞으로 가장 큰 숙제다."

- 유가족들이 청와대와 국회 농성장에서 철수했다. 전국에 있던 분향소도 대부분 없어졌다. 아직 광화문 농성장이 남아 있지만, 유가족들은 세월호가 잊히는 걸 걱정하는 모습이다. 앞으로 세월호 참사를 어떤 방법으로 기억해야 한다고 생각하나? 

"처음으로 되돌아가야 한다. 4월 16일 참사가 났을 때, 온 국민과 대한민국이 슬픔과 고통 속에 있을 때, 그때로 가야 한다. 4월 16일 이전과 이후가 확실한 달라진 대한민국을 만들어가야 한다고 했는데 그 정신으로 돌아가야 한다. 분향소도 정리되고, 재판도 끝나고, 실종자 수색도 중단되겠지만 절대 그 정신만은 잃어서는 안 된다. 그래서 무엇보다 진상조사위 활동이 중요하다. 많은 성과가 있어야 한다."

- 앞으로 유가족들에게는 어떤 지원이 이뤄져야 한다고 생각하나? 

"특별법에서 아직 배·보상과 지원 부분이 남았다. 지금은 진상규명 부분만 분리해 법안이 통과됐다. 나머지 부분도 하루 빨리 성안돼 통과돼야 한다. 안산의 경우 지역공동체의 위기가 닥쳐왔다. 총체적으로 치유하고 회복할 수 있는 프로그램이 필요하다."

- 오마이뉴스  최지용 기자 -